刘文涛——论法院执行工作中的问题及对策

2009-9-28

　法院执行是司法工作的重要组成部分，是指人民法院依照法定程序，运用国家强制力，强制拒不履行义务的当事人履行义务，以实现生效法律文书的诉讼活动。执行是民事法律程序的最后阶段，在民事法律程序中的意义重大。因为，只有通过人民法院的执行机构强制拒不履行义务的当事人履行生效法律文书确定的义务，才能实现民事法律程序的任务，保护当事人的合法权益，维护法律的尊严、法制的统一和人民法院的威信。否则，法律文书确定的内容无法实现，致使这些法律文书成为一纸空文，最终使法律形同虚设。正如列宁所说：“如果没有一个能够迫使人们遵守法权规范的机构，法权也就等于零。”

一、当前法院执行工作中存在的主要问题

　　（一）法院执行难。在我国现阶段，法院执行难主要表现在以下几个方面：

　　1、执行人无力履行。在执行程序中，被执行人确实无力履行义务，致使生效法律文书无法兑现，问题久拖不决。

　　2、被执行人对抗执行。在执行程序中，被执行人以各种理由和方式与法院对抗，拒不履行义务。有的暴力抗执，如攻击执行人员，拒绝法院采取查封、扣押等执行措施甚至对其以暴力破坏等；有的消极对抗，如“拖”、“赖”、“躲”、“逃”或事先隐匿、变卖财产、抽逃资金等，致使法院要么找不到被执行人，要么找不到可执行的财产，更有甚者，使法院既找不到人又找不到财。

　　3、法院消极执行。法院对待执行案件态度消极，行为怠慢，坐失良机，甚至有意推诿、拖延，不予执行。

　　4、协助义务人拒不协助执行。在执行程序中，有义务协助法院执行的单位和个人，拒绝与法院合作，对法院的协助执行通知置若罔闻，以各种借口拖延时间，为法院执行设置种种障碍，甚至为被执行人逃避执行提供方便与协助，如给法院出具假资料，为被执行人通风报信，为被执行人转移财产，等等。

　　5、外界干涉执行。法院在开展执行工作的过程中，常因触及到地方政府、利益集团、社会势力的切实利益，而受到巨大阻挠。首先是来自政府的行政压力。一些国家行政机关工作人员滥用权力，采取打招呼、批条子、强令等方式非法干预、阻碍人民法院依法执行案件；其次是来自地方保护主义的重新抬头。部分地方政府负责人为搞个人政绩，保地方经济繁荣，利用手中职权对法院执行工作施压，对外地法院的委托执行置若罔闻，严重侵害了国家法制的统一性。

　　（二）法院执行乱。执行乱主要是指法院不依法定程序开展执行工作以及对执行工作管理无序，致使生效法律文书得不到正确执行的现象。执行乱的主体是法院，主要体现在以下几个方面：

　　1、执行程序乱。在执行过程中，不依法定程序办事，执法行为不规范，随意性大。如互争管辖，重复受理；在执行过程中不依法出示有关证件，不出示、不制作有关法律文书，不通知必需到场的人员到场；滥用最高人民法院“民诉法适用意见”第300条的规定，以“执行被执行人的债权人的财产”为由，随意变更被执行人，任意执行案外人的财产；对同一标的重复执行，等等。

　　2、执行措施乱。在执行过程中，不严格依民事诉讼法规定的执行措施办事，任意增加、变更执行措施。最为典型的是“以拘促执”、“以拘代执”，动辄抓人；滥用财产保全、先予执行等措施，给被执行人正常的生产和生活造成不必要的损失；超额查封、重复查封；执行人员态度恶劣、行为粗暴。

　　3、执行管理乱。在执行问题上，管理松懈，监督无力，有令不行，有禁不止。如全国法院执行工作没有统一的操作规程，上下级法院和法院内部各职能部门之间关系不清，职责不明，各自为政，各行其是的现象比较严重；个别法院对上级法院甚至最高法院作出的生效法律文书拒不执行，无法无天。

　　4、执行收费乱。在执行程序中，不依法收费，巧立名目，向当事人索、卡、要，侵犯当事人权益。如有的法院以办案经费紧张为由，要求执行申请人给予赞助，名为自愿，实为强夺；有的法院明目张胆地要按比例从执行标的中提成，否则不予执行，如此等等。

　　5、委托执行乱。委托执行是民事诉讼法明文规定的一种执行方式，但在实践中，实施起来非常困难。不但委托执行难，而且委托执行乱。如有的受托法院拒绝执行，甚至为被执行人通风报信，阻碍执行；有的受托法院不按民诉法的规定按时将执行情况函告委托法院；有的委托法院委托其他法院执行后，又亲自执行，造成重复执行，甚至异地拘留人质。

　　综上分析可以看出，法院执行乱是一种更为典型、更为严重的“司法腐败”现象。尽管执行乱只是人民法院执行工作的个别现象，是“支流”而不是“主流”，但也应引起我们的高度重视。

二、执行难和执行乱的形成原因

　　我们认为，法院执行难与乱，是早已存在的社会问题，它既有法院内部的原因，也有法院外部的原因；既有主观原因，又有客观原因，是困扰当事人、人民法院和整个社会的“综合症”。具体来说，执行难和执行乱主要有以下几个方面的原因：

　　1、缺乏法治传统的支持。我国是一个缺乏法治文化传统的国家，公民没有法律至上的观念，没有形成依法办事的传统。长期的人治传统和落后的法律文化造成中国公民的法律意识淡薄、法律信仰薄弱。自古中国百姓便无讼是求，唯恐沾惹官司。

　　2、司法机关重审轻执，重实体轻程序。司法机关在审执关系上重审轻执，导致执行人员数量不够、素质不高、装备落后，在审判程序中没有为执行提供良好的基础，于是出现难执行与乱执行。在执行过程中重实体轻程序，认为只要执行结果正确，执行程序正确与否都关系不大，也不可避免造成执行乱并引发执行难。

　　3、司法腐败作祟。个别司法机关不严肃执法，不秉公执法，徇私枉法，知法违法，执法违法，滥用职权，玩忽职守，办关系案、人情案，也是执行难和执行乱的重要原因。

　　4、法律制度不健全。法律规定不全面，制度不完善，在执行中出现无法可依的现象，给不法分子以可乘之机，也是执行难与乱的重要原因。我国关于法院的执行工作一直没有单独立法，而是规定在民事诉讼法中。随着形势的变化，强制执行法律关系变得更为复杂，民诉法中规定的一些执行措施与制度已不能满足实践工作的需要，对许多情况与问题人民法院感到无法可依。

三、解决执行难和执行乱的办法和措施

　　1、为强制执行单独立法。有法可依是依法治国的基本前提。治理执行乱，解决执行难，必须制定独立的强制执行法，使法院执行工作有法可依，有章可循。我们早就提出，解决执行难和乱的基础工作是制定独立而完备的、具有中国特色的民事强制执行法，但是制定独立强制执行法的工作却一直未能正式启动。我们认为，思想认识不到位，对法院执行工作重视不够，对法院执行难与乱的危害性认识不足，以及立法难度大，无实践基础和可以借鉴的经验等等，都是不可忽视的原因。但是，时至今日，应该说，思想认识和立法技术上的障碍都已不复存在，制定独立的强制执行法条件已经成熟。首先，依法治国已经被确立为基本治国方略，法院执行是依法治国不可缺少的部分，法院执行有法可依也必然成为依法治国的重要内容。因此，制定独立的强制执行法，保证法院执行工作有法可依不应再存在思想认识上的问题。其次，近年来，在法学理论界和司法实务界，人们为了解决执行难，在制定和完善强制执行法方面进行了有益的探索。如最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》中关于执行的规定就有50条，《关于人民法院执行若干问题的规定（试行）》。此外，有的省市人大已经或正在准备制定执行方面的地方性法规，许多地方法院也自行制定了一些执行工作细则，有的条文还在100条以上。制定独立的强制执行法，在指导思想上，一方面要结合我国的基本国情，密切联系司法实践需要，另一方面应有适度的超前性；在立法技术上，要强调可操作性。对于实践证明切实可行的一些具体做法和措施，如审执分立、申请人执行举报和被执行人申报等，均应由法律加以肯定。对于原有法律法规已有规定，但尚不完善的制度与措施，如委托执行、协助执行、参与分配、执行连带之债（即对第三人执行）等，一定要在新的法律中加以完善。对于实践中尚未实行，或尚未普遍实行，但有理论根据，且为实践所需的一些制度与措施，如增加必要的执行措施，强化执行法律责任，建立执行保障制度，严格规定执行期限，提高执行人员和执行组织的法律地位等，也应以法律的形式加以规定。

　　2、加强执行队伍建设，提高执行人员素质。法院执行是一项政策性很强、繁重而又细致的工作，对执行人员的政治素质和业务水平要求很高。但是，从总体上看，目前我国执行人员数量不够，素质不高，难以适应执行实践的需要。从法律上提高执行人员的地位，从组织上加强对执行工作的领导，从思想上真正重视执行队伍建设，从物质上改良执行装备，吸引和选调一批政治素质好、责任心强、业务精通、作风过硬、公正廉洁的人员从事执行工作，充分调动和发挥他们的积极性和创造性，不断加强其政治教育和业务学习，建设一支高素质、正规化、专业化的执行队伍，是治理执行乱，解决执行难的一条重要途径。

　　3、改善执行外部环境，提高执行质量和效益。执行外部环境的好坏，很大程度上决定了法院执行工作的质量和效益。为了搞好法院执行工作，治理执行乱，解决执行难，必须积极改善执行工作的外部环境，即法律环境、经济环境和社会环境。

　　改善执行工作的法律环境就是要坚持法律的统一，强调各法的协同配合。目前，我国法院执行的法律环境不尽如意，各法的配合仍不够完善，为法院执行产生一些障碍。如由于我国的破产法律制度适用范围有限，非法人企业和商自然人缺乏破产能力，致使其所欠债务无法经破产程序一次性了结（一般性的执行），而只能通过执行程序执行（个别的执行），对于那些事实上已资不抵债的企业和商自然人来说，通过执行程序执行只能加大法院的工作量，并造成债权人之间的不平等，不但不利于问题的解决，反而会引发新的矛盾，加剧“三角债”、“多角债”现象，最终导致执行难。因此，通过新的破产法，扩大破产法律制度的适用范围，对于解决执行难也大有好处。又如，导致执行难与乱的重要原因之一的地方保护主义和单位保护主义，在某种程度上也体现为法制的不统一。

　　改善执行工作的经济环境就是要发展生产，提高经济效益，增强债务人履约能力。进一步加大改革力度，以法律形式确认经济体制改革已取得的成果，保护人们合法的经济利益，打击经济犯罪等等，对治理执行乱、解决执行难也是不可缺少的措施。

　　改善执行的社会环境，主要应做好三个方面的工作：一是要加强法制宣传教育，提高公民的法律意识。执行难的一个重要原因就是公民法律意识淡薄，对法律义务的性质认识不清，甚至轻视法律，与法律对抗。所以要彻底解决执行难，必须加强法制宣传教育，提高全体公民的法律意识，尤其是要提高行政机关和司法机关工作人员的法律意识，为法院执行提供一个良好的社会心理环境；二是要加强伦理道德和法律文化建设，提高全社会的道德水准和法律文化水准。任何一种制度要在实际生活中发挥作用，取得预期的效果，必须与民众的道德、文化观念形成相互配合与彼此协调的关系，否则，再完善的制度也会在一种不相适应的道德、文化氛围中发生畸变甚至失去意义。我国是一个道德底蕴深厚的国家，但是在新旧道德系统交替的时代，社会上出现了以假充真、以恶代善、以丑为美的现象。体现在债权债务关系上就是“有约可以不守，欠债可以不还”、“欠债者是老子，讨债者是孙子”的怪现象，对法院执行工作造成极大的阻力，对此，必须经过伦理道德和法律文化建设加以改变；三是要加强舆论和社会监督，提高依法办事的透明度和效率。权利没有监督就会导致滥用，权力没有监督就会导致腐败。加强监督对依法治国的作用是显而易见的，法院执行工作也必须有监督机制。通过舆论媒体和社会大众对法院和当事人的行为进行监督，净化执行环境，敦促其依法办事，提高执行工作效率，是治理执行乱、解决执行难的有效措施。四是要克服地方保护主义和单位保护主义，提高法院执行形象。各地要以法律统一至上，以全局利益为重，站在依法治国的高度，排除外来干扰，抵制各种形式的地方保护主义。只有这样才能彻底治理执行乱，解决执行难，打开执行工作的新局面。

　　【作者介绍】北安法院。

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