政府绩效评估报告发布终极标准指向公民满意度

2009-9-28

4月25日，《中国政府绩效评估报告》（下称《报告》）首发仪式暨政府绩效管理研讨会在北京召开。正值中国经济为抵御国际金融危机的寒冷加紧“强身健体”的时刻，如何让中国各级政府应对金融危机的压力和考验，成为该《报告》格外引人关注的地方。

　　与会专家表示，中国正处于全方位的经济转型期，“惟GDP论”的“数字经济”、“胖子经济”可以再见了，提高自主科技能力为核心、讲质量讲效益的“健康经济”是当下目标。这意味着，对各级政府绩效的评估，将不再只照顾经济发展单一指标，而是以民生为重、社会协调发展的综合指标为参照系。

　　其实，在今年全国两会期间，人们关注中央政府出台4万亿经济刺激计划时，就有人评价，这可看作撬动中国社会实现整体转型的“杠杆”。在这一重大历史转型中，哪个地方思路对、办法多、效果好，哪个地方政府能让当地老百姓感受到经济转型的实惠和利益，哪个地方就是“好政府”。

　　本次研讨会上，专家学者对我国政府绩效评估有怎样的现状、新的政府绩效评估体系将如何落到实处等问题，作出了深入的探讨。作为《报告》最大亮点，普通公众如何参与政府考评的实践和难题，也颇受与会者关注。

政府绩效“终极标准”指向公民满意度

　　一场改变政府执政能力的“静悄悄的革命”早就开始了。“我国的政府绩效评估奔走呼号的时代已经结束。”研讨会上，北京大学政府绩效评估中心主任、教授周致忍说，当下最关键的是如何把这套详细设计的指导方案“落实到位”。

　　政府绩效评估是一个需要长期进行的工作，它所关注的也是政府工作的长远影响，而不仅仅是局限于眼前工作的成绩。据《报告》介绍，在我国，政府绩效评估的工作已经有近20年的历史。从上个世纪80年代初我国开始试行机关工作人员岗位责任制开始，中国政府绩效评估工作就踏上了不断完善创新的征途。

　　1982年，劳动人事部下发通知要求国家行政机关都要制定岗位责任制，将岗位责任制同考核制度、奖惩制度及工资改革结合起来。上世纪80年代后期到90年代初，各地在岗位责任制的基础上普遍实行目标管理责任制。

　　1998年，我国开始建立财政投资评审制度体系，明确了评审对象，形成了比较成熟的评审方法和程序，建立了相对独立的投资评审机构队伍；2001年，湖北省财政厅根据财政部安排，率先在恩施土家族自治州选择5个行政事业单位进行了评价试点，开始了我国真正意义上的预算支出绩效评价。

　　最早的政府绩效评估，随着各地新形势的发展变化，问题也在不断的突现出来。

　　比如，目标管理体系的目标是为了改进机关作风、提高机关效率、保证党和政府确定的目标任务能较好地完成，而并没有更多地注重社会服务职能的建设；考核方式实行的是“上查下”或是部门之间的互查，造成考核过程的不透明和考核结果的不公开；考核主体多为上级领导或是党政机关内部工作人员，造成考核主体的单一性。

　　《报告》课题组指出，长期以来，效率原则是公共组织基本的价值取向，行政高效成为政府追求的最高目标。在这样的社会氛围里，我们原有的政府绩效评估体系是能够适应需要的。但是随着社会民主化的发展，人们越来越认识到“政府管理的本质不是管制而是服务”，因此政府评估的导向要“以公民为中心，以公民的满意度为政府绩效这个“终极标准”。

　　同时由于我国各地方政府已经施行多年政府绩效评估，有了一定的理论和实践经验基础；再加上在近几年来频发的社会突发性事件和群体性事件敲响了警钟，建立一整套在全国范围内具有政策性指导意义的政府绩效评估体系，益成为学界和政界迫切需要解决的问题。

　　经过长达7年的调查和研究，《中国政府绩效评估报告》可看作对我国政府绩效评估现状一个“初步的总结”。课题组组长桑助来对记者。

　　政府绩效评估体系要有中国特色

　　有专家在讨论会上提出，虽然政府绩效评估在我国已有20多年的历史，但是由于理念和立法尚未到位，体制和机制还存在诸多制约，政府绩效评估值与中国仍是“一个未出襁褓的婴儿”。婴儿的成长总会遇到种种挫折和困难。

　　《报告》主编、课题组组长桑助来特别强调，中国目前的各种政府绩效评估体系的运行存在五个方面的问题：

　　一是政府绩效评估发展不平衡，许多地方政府考评依然采用传统的方式，以公务员个人总结代替部门考核，以年度会议代替绩效目标制定，以单项评比检查代替综合绩效评估；

　　二是政府绩效评估缺乏统一的政策指导和法规保障，我国政府绩效评估时间十几年来一直处于自发状态，工作的启动和开展主要取决于领导人对这项工作的认识程度，容易造成地方政府绩效评估工作的持续性不强，经验交流和推广不够，评估实践的广度、深度和力度受到影响；

　　三是政府绩效评估体系不健全，会有片面追求GDP倾向；

　　四是政府绩效评估方式开放度不高，评估的主体主要是上级机关，社会公众参与少，造成重工作过程的评估，尚未深入到对工作最终效果的测评；评估方式多为“运动式”“评比式”，随意性大，持续性规范性不强；政府绩效评估的封闭性、神秘性、主观性较强，透明度、公开化和客观性还不够，缺乏必要的社会监督和制约；

　　五是绩效评估理论基础薄弱，理论对实践的引导力度不够，我国政府绩效评估起步晚，一些研究主要限于对国外理论的介绍和评鉴，对中国政府绩效评估的实践总结还不够，中国特色的政府绩效评估理论体系尚未建成。

　　中编办政策法规司副司长郭建平说，在具体的实践过程中，虽然有的地方已经实行了多年的政府绩效评估，但依然需要“随着时代的不断进步而做出相应的调整”。他认为，在实施政府绩效评估整个过程中，需要时刻牢记的准则就是，“密切结合我国的实际”。

　　青岛在我国属于开展政府绩效评估较早的城市。从1998年到现在，已经开展了11年。青岛市考核办副主任、市委督察室考核处处长范奇志对记者说：“因为最早国内没有相关的理论指导，一开始都是借鉴外国的理论经验，但在执行中还是遇到了不少问题。

　　据介绍，在刚开始的考评实践中，由于对考评对象、考评指标和考评主体没有进行充分的细化和归纳，造成了考评指标不明确，参评部门有抵触情绪和考评结果不科学、不合实际的情况发生。在经过不断的探索和完善后，青岛现在已经形成了一整套完善的对政府职能进行考评的目标绩效管理体系。

　　青岛市的绩效评估报告显示，在青岛现在已经形成完善了一套立体评估模式，拓展了民主参与渠道，增加了群众对党政绩效评估的话语权，实现了从封闭到开放、从“内考内”为主到“外评外”为主的转变。

　　范奇志介绍，青岛主要做法为：对于专业技术要求较高的工作，委托相关职能部门评估；对于单位重点工作目标的完成情况，实施答辩评估，邀请专家学者、人大代表、政协委员、机关干部代表担任特邀考官，答辩过程通过媒体全程向社会公开；对公共服务部门，采取公开招标，引入第三方评估的模式；对于政治、文化、党建等方面的定性指标，由市监察局随机抽取“两代表一委员”实行民主测评。

　　对于取得的经验，青岛市委副秘书长、市考核办主任彭建国特别强调，其关键在于“绩效评估不能照搬硬套西方的观念模式，而要结合自身实际，实现‘本土化’发展。”

政府绩效考核怎样才能不是纸上谈兵

　　与会人士评价认为，《报告》包含的考核项目体系涵盖了我国党政机关工作的各个方面，但是如何才能保证政府绩效考核能够在实践中具体实行？

　　桑助来说，各项考核体系在实际操作中会遇到的几个障碍，首先，由于一些干部事业心、责任心不强，对人民群众的要求和期待麻木不仁，不求有功但求无过；有些人只想当大官，不想干大事，尽做表面文章，搞“政绩工程”；有的人官僚思想严重，习惯于传统的考评总结方式，不调查、不研究、不创新。

　　其次，我国在许多方面还不能为实行绩效管理提供有力支持，特别是考评职能弱化，没有设立专司政绩评估考核的机构和部门，在干部人事、公共财政、公共项目管理等方面缺乏以绩效为导向的体制机制。

　　第三，由于受传统管理理念影响，对政府绩效管理简单化理解，造成评估上的种种误区。

　　另外，由于绩效考评强化竞争意识、效率观念，冲击机关“平静”的生态环境。

　　针对这些“障碍”，《报告》课题组建议，一要切实将绩效评估工作作为“一把手工程”。二要科学制定各地各部门的考核内容和考核重点，形成正确的导向，同时完善考核机制和方式，形成开放透明的考核体系。三是应建立强有力的专职考核工作机构，配备事业心强、素质高的工作队伍，不断提高考核工作的科学性、针对性和客观性；四是一定要结果兑现，强化考评结果的运用，完善激励保障机制，将考评与干部选拔任用结合、与财政预算改革结合、与公务员奖惩结合、与日常管理制度结合、与行政问责结合。

　　《报告》副主编、课题组副组长张曙霞对记者强调，考评体系的具体实施和应用，其优势仍然“来自于我们政治体制带来的高效执行力。”

“民评官”怎么实现？

　　自上而下的政府考的局限性核之一就是，政府机关“眼睛朝上”，只关注上级领导是否满意，虽然可以把反映公众的呼吁作为指标设计的考虑之一，但是从制度上并没有跨越政府内部评议的框框。在研讨会现场，与会专家格外关注群众评议在政府绩效评估中的作用。

　　桑助来说，公民和管理服务对象参与政府业绩的考核，是现代政府绩效评估的重要内容。各地政府应该逐步增加群众参与的程度和范围，增加对群众意见和社会智慧的吸纳力度。

　　1998年年底，我国沈阳、珠海、南京和杭州等地率先开展了一些诸如“政务公开”、“万人评政府”、“听证会”、“公民满意度调查”等，以人民满意原则为指导的开放式政府管理及评估的尝试。而这些尝试的现实依据就是，在计划经济条件下高度重视政府管制职能情形之下形成的“万能政府”、“无限政府”、政府包揽一切政府行政职能，已经很难实现对资源的有效配置与整合。

　　据记者了解，各地政府在各自的绩效评估模式中都相应的增加了“民评官”的部分，而最为引人注意的则是南京市的“万人评政府”和邳州市的“民评官”制度。

　　在南京市，每年的政府绩效评估中都会组成1万人左右的评议组，而这些人员的选取，除了市级领导外，均为随机抽取。同时为了便于操作，建立了评议人信息库。

　　《报告》对此评价称，公众是政府的服务对象，对政府的工作最有发言权，引入公众对政府绩效的评估，是真正把公众的需求和意愿作为政府改进工作的导向，推动了“服务型政府”的构建。

　　在江苏邳州，虽然实行政府绩效考核只有两年，但是这两年却让邳州享受到了切实的好处。邳州创新开展了“对人民负责、请人民监督、让人民满意”为主题的“民评三官”活动。

　　邳州的人民评议员共有50人，他们按照素质优良、业务熟悉、代表广泛、敢于负责的原则，由社会各方面推荐、组织部门审核、社会共识后产生。人民评议员分为常任评议员和非常任评议员两种，常任评议员任期一年，负责评议日常工作；非常任评议员从来自基层的各级党代表、人大代表、政协委员以及老干部代表、各社会团体代表、各从业群体代表、外商管理人员代表、城乡普通党员和群众代表中抽选，定期轮换。

　　谈到第一次评议时，中共邳州市市委常委组织部部长蒋越锋说：“当时心里很紧张，你不知道他要怎么评你啊”。现在，邳州市各级机关工作人员已经熟悉并接受了人民评议员的评议工作。

　　蒋越锋说，人民评议员的监督与评议，推动了邳州市党政机关的工作，评出了邳州市亲民为民的良好风气，评出了邳州市素质过硬、能征善战的干部队伍，也评出了邳州主要经济指标有苏北倒数到苏北县级最前列的成绩。

　　《报告》特别指出，作为政府绩效考核的核心着力点，使公民评议和按语政治能够实现经常化、秩序化，最重要的还是对这一制度进行必要的法律确认和必要的规范，做到有法可依、有法必依。

　　桑助来对记者称，公民参与和群众评议，把人民群众发动起来，把权力交给人民，是普通百姓对政府工作具有知情权、参与权、监督权和评判权，真正做到让“主人”来评判“公仆”。他说，这将是政府绩效评估的终极发展目标。

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